제26차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26) 폐막

◇ 6년간의 협상 끝에 파리협정 세부이행규칙 완성

◇ 1.5℃ 이내 상승억제를 위한 전지구적 의지 결집

영국 글래스고에서 열린 제26차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26, 의장국: 영국)가 11월 13일 오후 23시 30분 경(영국 현지시각 기준) 폐막했다. (당초 폐막일 11.12. 금)

이번 회의에는 197개 당사국 정부대표단을 포함하여 산업계, 시민단체, 연구기관 등에서 4만 여명이 참석했다. 우리나라에서는 한정애 환경부 장관을 수석대표(교체수석대표 김효은 기후변화대사)로 관계부처* 공무원과 전문가로 구성된 대표단이 참석했다.

* 환경부, 외교부, 산업통상자원부, 기획재정부, 과학기술정보통신부, 통일부, 농림축산식품부, 해양수산부, 국무조정실(2050탄소중립위원회), 농촌진흥청, 산림청, 기상청

- 특히, 2015년 당사국총회 이후 6년 만에 개최된 특별정상회의(11.1~2)에서는 우리나라를 비롯하여 120개국 정상들이 모여 지구온도 1.5℃ 이내 상승 억제를 위한 범세계적 기후행동 강화를 약속했다.

제26차 기후변화협약 당사국 총회(COP26) 주요 결과 및 의의

① 글래스고 기후합의(Glasgow Climate Pact)

이번 제26차 당사국 총회에서는 글래스고 기후합의(Glasgow Climate Pact)를 대표 결정문으로 선언하고, 적응재원*, 감축**, 협력 등 분야에서 각국의 행동을 촉구하였다.

* (적응재원) △ 선진국들의 적응재원․역량배양․기술이전 대폭 확충 촉구, △선진국의 적응재원 2025년까지 2019년 대비 최소 2배 확대 공약 환영, △다자개발은행, 금융기구 및 민간의 기후재원 동원 촉구 등

* (감축) △2030까지 메탄 등 non-GHG 감축 검토 요구, △청정발전 확대, 탄소저감장치가 없는 석탄발전소의 단계적 감축 및 비효율적인 화석연료 보조금의 단계적 폐지 촉구 등

특히, 협력 분야에서는 당사국 총회 개최국에게「청년기후포럼」을 연례 개최토록 요청하는 것으로 합의하였다.

* 우리측이 적극 제안하여 결정문에 포함(11.1. 문재인 대통령은 COP26 기조연설에서 청년기후서밋 연례 개최 제안)

② 협정 제6조(국제탄소시장)

이번 당사국총회의 최대 성과는 지난 6년간 치열한 협상을 진행했던 국제탄소시장 지침을 타결하여 2015년 채택된 파리협정의 세부이행규칙(Paris Rulebook)을 완성한 것이다.

* 제24차 당사국총회(2018, 폴란드)에서 탄소시장 지침을 제외한 8개 분야 16개 지침 채택을 채택, 제25차 총회(2019)에서도 제6조 지침 미타결

가장 큰 쟁점이었던 국제 감축실적의 상응조정(이중사용 방지) 방법은 미국 등이 제안한 중재안이 당사국들의 동의를 얻어 합의도출에 성공하였다.

- 감축실적을 국제적으로 이전·사용시에는 상응조정하는 것을 원칙으로 하되, 제6.4조 감축실적 중 기타목적*(other purpose)으로 허가된(authorized) 실적은 상응조정 대상임을 분명히 하고, 허가되지 않은 기타목적의 감축실적에 대해서는 상응조정 대상여부를 구체적으로 규정하지 않았다.

* NDC로 사용되는 목적외 민간이 자발적 탄소중립 달성 공약을 위해 6.4조 감축실적을 구매하는 경우 등으로 예상

또한, 2021년 이전 발급된 청정개발체제(CDM) 사업 감축실적(CER)에 대해서는 2013년 이후 등록된 사업에 한하여 1차 국가온실가스감축목표(NDC)에만 사용할 수 있도록 하고, 사업유치국은 동 감축실적 사용시 상응조정을 유예하도록 하였다.

협정 6.2조(협력적 접근법) 사업에서 발생한 감축실적을 적응재원에 활용하는 것은 사업 참여국의 자발적 공여를 공약하는 것으로 합의하였다.

- 6.4조(CDM이후 체제)에서는 감축실적에서 5%를 의무적으로 공제하여 적응재원으로 사용하고, 전지구적 전반적 감축(OMGE*)을 위해서 감축실적의 2%를 취소(cancellation)하는 것으로 결정하였다.

* Overall Mitigation in Global Emissions : 탄소시장의 활용이 전지구적인 온실가스 감축을 도모해야한다는 개념으로, 기존 CDM에서는 감축실적의 보수적 산정을 통해 입증

다만, 상응조정 방법론 정교화, 제6조 사업 감독․관리 체계 마련 등 후속작업이 필요하여 탄소시장이 온전히 운영되기까지는 일정기간(약1~2년)이 소요될 전망이다.

③ 투명성

이번 총회에 핵심쟁점 중 하나인 투명성 의제는 격년투명성보고서* 구조와 이를 검토하기 위한 전문가 교육과정 개발 등에서는 협상 초기에 합의가 이루어졌다.

* Biennial Transparency Report : 모든 당사국이 ’24년부터 격년 주기로 작성·제출

그러나, 3대 보고분야* 보고를 위한 공통표양식 개발 협상은 막바지까지 선진국과 개도국간에 이견 차이를 좁히지 못하다가 개도국에 대해서 유연성을 폭넓게 허용하는 방안이 수용되어 최종 합의가 이루어졌다.

* ①온실가스 배출 및 흡수량, ②NDC 이행‧달성 경과, ③지원(재원·기술·역량배양) 제공

④ 적응 및 손실과 피해

전지구적 기후변화 적응에 대한 진전 등을 평가하기 위한 글로벌적응목표*(Global Goal of Adaptation, GGA)에 대한 방법론, 지표 등을 개발하는 작업**을 기후변화협약 부속기구(SBSTA, SBI) 주관 하에 2년간 진행하기로 결정하였다.

* 기후변화 적응역량 강화, 기후회복 탄력성 제고, 기후변화 취약성 완화

** 글래스고-샤름엘셰이크 GGA 작업프로그램

기후변화로 인한 손실과 피해를 지원하는 산티아고네트워크* 기능 확대에 대해서는 개도국 요구가 일부 수용되어 기술, 재정 등 지원에 대한 접근성(access)을 보다 강화하는 방향으로 산티아고네트워크의 기능을 확대하기로 하였다.

* 기후 취약국의 손실과 피해를 방지․최소화·해결을 위해 조직·기관·네트워크와 전문가들의 기술지원 촉진을 목적으로 설립(COP25, 마드리드)

아울러, 손실과 피해에 대한 기술지원을 촉진하는 재원 신설에는 선진국과 개도국이 동의하였으며, 감축, 적응재원 등과 독립된 손실과 피해 재원 신설 여부는 논의 기구(Glasgow Dialogue)를 설치하여 2024년 6월까지 결론을 내리기로 했다.

⑤ 기후재원

기후재원 논의에서는 선진국들의 약속한 장기재원 조성 목표*를 여전히 달성하지 못하는 것**에 대해 개도국들이 강하게 비판하였고, 선진국들은 2025년으로 연장된 해당 목표액 달성을 위해 지속적으로 노력하기로 하였다.

* 선진국은 개도국 지원을 위한 재원 조성을 위해 ‘20년까지 매년 1천억불을 조성하는 것에 합의(COP16)하고 이를 ’25년까지 연장(COP21)

** OECD 측정 기후재원 규모(억불): (’16) 586 (’17) 712 (’18) 789 (’19) 796

또한, 선진국은 적응분야 지원을 2025년까지 최소 2배로 늘리는 등 적응재원에 대한 지원을 상당수준 확대하여 개도국의 기후대응 지원시 감축과 적응간 균형을 확보해야 함에 주목했다.

이외에도 당사국들은 2025년 이후의 신규 재원 조성에 관한 논의를 개시하여, 2024년에 동 목표액을 확정하고 이를 위한 기술전문가회의 및 고위급 장관회의를 2022~2024년간 개최하는 것에 합의하였다.

⑥ 국가감축목표(NDC) 공통이행기간

일부 개도국들이 강하게 반대하던 국가감축목표(NDC) 공통 이행기간은 미국과 중국이 5년의 이행기간 설정에 합의함으로써 협상 돌파구를 마련하였고, 모든 당사국이 동일하게 5년 주기의 국가감축목표 이행기간을 설정하도록 독려(Encourage)하기로 하였다.

※ 2025년에 ‘35년 국가 감축목표’, 2030년에 ‘40년 국가 감축목표’를 제출, 이후 매5년 마다 차기 ‘국가 감축목표 제출

⑦ 기술지원

기술지원 의제 중 기후기술센터네트워크*(CTCN)의 재정 부족 해결 방안에 대해 선진국-개도국 간 이견이 가장 컸으며, 특히 기술-재정 메커니즘 연계 의제는 합의되지 못하고 22년 6월 부속기구 회의에서 다시 논의하기로 하였다.

* 개도국의 기후변화대응을 기술적으로 지원하기 위해 설립된 국제기구

그 외에 기후기술센터네트워크 이사회 구성 신규 규칙, 기후기술센터네트워크 운영기구(UNEP) 운영 기간 연장 등은 합의되었다.

대표단 활동

우리 대표단은 국제탄소시장(협정 제6조), 감축, 적응, 재원 등 핵심 협상의제 논의에서 우리측 입장을 적극 개진하는 한편, 환경건전성그룹(EIG) 및 유사 입장국들과 긴밀히 공조하여 회의결과 문서에 우리 국익이 최대한 반영될 수 있도록 노력하였다.

이번 총회에서 유엔기후변화협약(UNFCCC) 사무국 및 관련기구 직위(220석)에 대한 선거가 실시되었으며, 우리는 △기후기술센터네트워크(CTCN) 이사회 멤버(과기부 기초원천연구정책관), △파리협정 이행준수 위원회* 위원(숙명여대 교수), △청정개발체제(CDM) 집행위원회** 위원(탄소중립위원회 위원) 에 진출하는 데에 성공하였다.

* 파리협정 이행준수 위원회(PAICC) : 파리협정의 이행준수를 촉진하는 기구

** CDM 집행위원회(CDM Executive Committee) : 청정개발체제 총괄 및 관련 규정 제정

아울러, 우리나라는 기후기술센터네트워크(CTCN) 대한민국 협력연락사무소* 설립‧운영을 위해 향후 5년간 100억원을 공여한다는 계획을 발표하였다.

* CTCN과 GCF간 연계 강화 및 기후기술 R&D 센터 역할 수행(‘22년 상반기 개소)

한편, 내년 27차 유엔기후변화협약 당사국 총회는 이집트 샤름엘셰이크에서, 2023년 제28차 총회는 아랍에미리트(UAE)에서 개최하기로 결정하였다.

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